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鄉村振興背景下,農村資源如何開發?

時間:2019年05月09日 來源:經濟網-《經濟》雜志 作者:程芳 點擊: 【字體:


    中國經過了20年波瀾壯闊的城鎮化進程,即將進入到一個全新的發展階段。如果問2018年中國地域經濟發展最主流的趨勢是什么?那應該就是從城市發展跳轉到鄉村振興了。
 
    2019年,中央一號文件中提出“充分發揮鄉村資源、生態和文化優勢,發展適應城鄉居民需要的休閑旅游、餐飲民宿、文化體驗、健康養生、養老服務等產業”,進一步表明了發展鄉村旅游等對于鄉村振興的重要作用。
 
    農村閑置資產開發流轉,是推進美麗鄉村建設和增強農村集體經濟、增加農民收入的一個探索,也是重要的資源獲取途徑。一些鄉村中,農民擁有的土地、房屋等資產普遍閑置“沉睡”,財產權、收益權得不到有效體現,進而造成了農村產權資源錯配或閑置浪費。鄉村閑置資產開發流轉能夠喚醒沉睡的閑置資產,發揮資產價值,進而實現一定收益。對于農村資源的開發,主要包括:農房、農地、農民。
 
    一是農房。
 
    根據國土資源部數據顯示,我國城鎮建設用地面積為91612平方公里,而農村的建設用地面積為191158平方公里,農村建設用地面積是城鎮的2倍以上。農村集體建設工地主要包括三部分——鄉村企業用地、公益性建設用地及宅基地。其中,在農村的19萬多平方公里的建設用地中,農村宅基地面積為13萬平方公里,約占70%。
 
    近年來將近有2.8億農民進城務工,加上大量人口隨著外出讀書及就業轉化成城鎮居民,大量的宅基地處于閑置與低效率利用狀態。據估計,這樣的閑置面積占比將近三分之一,約6000多萬畝,而閑置不用狀態約有一半,有3000多萬畝。
 
    對于農村宅基地的開發要點主要包括:
 
    1.存量土地獲取的政策支持。
 
    目前,政府土地政策收緊,調控的表層意義是管住地產增量,深層意義是“去地產化”,鼓勵“地產+產業”,鼓勵激活存量資產。
 
    對于土地獲取,除了增量土地的獲取之外,應該更重視以下幾類土地:空置的廠房、學校、社區用房等進行改造和利用;已出讓的商品房開發用地在尚未進行正式開發前;已建成的尚未對外銷售的存量商品房,直接進行改造后;集體建設用地(包括宅基地)。農村宅基地屬于國家政策鼓勵開發的存量土地類型之一。
 
    2.開發地域的選擇。
 
    集體土地抵押貸款存在政策限制,無法融資。項目資產證券化難度大,建成后依靠出租,收回投資慢。開發主體目前政策規定是集體經濟組織,而除了北上廣、長三角、珠三角集體經濟組織有一定實力之外,東西部比較差。所以和上述三個經濟發達區域的集體經濟組織合作共同開發是需要考慮的問題。但一定要注意兩個“嚴防”:一是嚴防政府債務風險,文件當中特別警惕百分之百債務地方搞特色小鎮,因為它變成借債圈錢、增加投資的工具;二是嚴防房地產化,絕對不要把特色小鎮搞成另外一場房地產運動。
 
    由于集體建設用地不是招拍掛,政府沒有獲得土地收益。因此,公共服務誰來保障也是需要考慮的因素。
 
    3.宅基地經營使用權獲取。
 
    宅基地指的是村集體給本集體內部村民使用的、用來建房的土地。宅基地的“三權分置”指的是落實宅基地集體所有權,保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權,適度放活宅基地和農民房屋使用權,即三權分置的政策從承包地應用到宅基地上。宅基地“三權分置”是要解決城鄉建設用地“雙增長”和農村大量住宅用地閑置的問題,以及有效顯化宅基地財產價值。
 
    對于宅基地的三權分置,宅基地的所有權依然歸屬農民集體所有,承包權歸屬農民所有,其主要的改變主要在于宅基地經營權的放寬,土地的經營者可以是農戶自身,同樣農戶也可以將閑置宅基地和農房的經營權租賃給別的經營者。2018年1月17日國務院總理李克強主持的國務院常務會議通過了允許利用宅基地建設生產用房,創辦小型加工企業的政策內容。其中需要關注的核心問題是允許城市資本下來購買宅基地三權當中的經營權。
 
    二是農地。
 
    在農村地區,農戶所占的可耕種面積大大減少,再加上缺乏合理配套的農具設備以及水利設備,不當的經營方式,日益貧瘠的土地,使農民在利用土地資源上獲取的實際收入是有限的。且近年來,我國主要的農產品價格不合理,糧食價格也呈現下跌趨勢,但是農民在農地上的實際投入成本在不斷增加,收入卻不斷下降。面對農村生產的低效益,越來越多的青壯年勞動力選擇外出務工的謀生方式,放棄在家務農,越來越多的農田被閑置。
 
    如今的種地面臨著碎塊化、成本高、管理費用高、交通不便等問題。下一步就需要整合現有的土地資源,讓農民投入到相關的創業中,獲得穩定的收入保障。
 
    對于農村土地的開發要點主要包括:
 
    1.對基本農田的利用限制。
 
    農村承包地有三大方面:一是基本農田;二是一般農田;三是山林水塘。基本農田有“五不準”,即不準非農建設占用基本農田(法律規定的除外);不準以退耕還林為名違反土地利用總體規劃減少基本農田面積;不準占用基本農田進行植樹造林,發展林果業;不準在基本農田內挖塘養魚和進行畜禽養殖,以及其他嚴重破壞耕作層的生產經營活動;不準占用基本農田進行綠色通道和綠化隔離帶建設。因為基本農田有國家補貼,種糧食、種植物、種經濟作物是其主要用途,因此不要試圖改變用途,不要改變地塊和改變空間。城鄉建設用地增減掛鉤指標也有新的政策,不允許挪動基本農田的空間。
 
    2.土地類型的選擇。
 
    在農村承包地中,可以被利用的是一般性農田,不僅可以用來搞農村的三產融合,而且其發展空間相對較大。所以,在選擇拿地的時候,要選取基本農田和一般農田的結合。搭配一些一般性的農田可以做農業觀光、三產融合等,但是有一個核心要素,如果建房屋、搞旅游設施、搞文創,需要按照建設用地管理,但如果還是保持農地性質,不僅不用交稅,還可以得到國家補貼。所以,在一般農田上可以進行其他設施建設,但是不能離開“農”字,同時在管理方式上會發生相應變化。
 
    三是農民。
 
    “十九大”提出鄉村振興戰略,2005年提出了建設社會主義新農村的戰略任務,但是效果不盡如人意,其中一個最關鍵的因素是,再好的政策、再多的資金沒有人才是不行的。
對于農村人力資源的開發要點主要包括:
 
    1.內生型和外生型兩種建設方式的選擇。
 
    以特色小鎮為例,全國特色小鎮建設大致可以分為兩大類:內生型與外生型。內生型特色小鎮是指產業培育、文化、傳統、人力來源以及產生的財富分配等要素都來自當地和村莊內部。即當地資源開發、當地老百姓分享收益。外生型特色小鎮是指資本、文化、產業、人才都是外部的,相應的市場也是外部的。最典型的就是一個大的企業和當地政府簽了合同搞特色小鎮,外部的資源、人力引進來,同樣市場也是城市人。這樣一來,特色小鎮和本地沒有產生內循環,屬于一種外循環。
 
    隨著農村土地改革的推進,外來資源與村集體合作開發建設的外生型特色小鎮,既可以獲得政策支持,帶動當地農民就業,也可以大幅度降低拿地成本,這應該是未來發展的重點。
 
    2.開發參與人員的確定。
 
    對于外生型特色小鎮建設的參與人員主要涉及兩類:一是外來資本。即有文化、有資產、有情懷的企業家,因為僅靠鄉村集體組織人員是很難帶動鄉村振興的;二是村集體、村民。習近平主席在地方考察時曾指出:要就地培養更多愛農業、懂技術、善經營的新型職業農民,這是習近平“農民觀”的新表述,與習近平先前相關表述一脈相承:農村經濟社會發展,說到底,關鍵在人。
 
    實施鄉村振興戰略是黨的十九大作出的戰略決策,是帶動農村產業經濟發展、加快推進農業農村現代化的重要保障,同時也是全面建設社會主義現代化國家的必由之路。而實現鄉村振興的重點在于激活農村的各類資源要素,利用好農村的“農房、農地、農民”三農資源要素。

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